Statut Gminy i Miasta Błaszki do poprawki

Na wniosek Burmistrza Gminy i Miasta Błaszki Karola Rajewskiego, prawnicy przeanalizowali Statut uchwalony uchwałą nr II/7/2002 Rady Gminy i Miasta Błaszki z dnia 12 grudnia 2002 r.,  pod kątem niezgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Wyniki analizy są szokujące. Statut gminy jest zasadniczym aktem jednostki, stanowiącym o jej ustroju (zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), uchwalanym przez radę gminy na podstawie normy kompetencyjnej wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Statut gminy zatem jako akt prawny pochodny i komplementarny względem ustawy o samorządzie gminnym nie może zawierać postanowień z nią sprzecznych ani też jego postanowienia nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy, a także nie powinien powtarzać jej przepisów (tak Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 5 stycznia 2001 r. sygn. akt III RN 40/00). Po dokonaniu analizy treści Statutu Gminy i Miasta Błaszki, stwierdzono następujące niezgodności, uchybienia i zastrzeżenia do statutu:

• zapis § 2 ust. 1 statutu „Gmina i Miasto Błaszki obejmuje terytorium gminy i miasta” nie obejmuje wspólnoty samorządowej (mieszkańców gminy). Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium.

• zapis § 7 ust. 3 statutu jest niezgodny z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Zapis „zainteresowany obywatel składa na piśmie wniosek…” narusza art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacjipublicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Użycie w statucie określenia „zainteresowany” wskazuje na konieczność wykazania interesu. Ponadto zgodnie z art. 10 ust. 2 tej ustawy do udostępnienia informacji publicznej nie jest konieczne złożenie wniosku na piśmie. Wniosek może być złożony także ustnie. Wskazanie w statucie terminu (trzy dni) udostępnienia dokumentu zawierającego informację publiczną jest naruszeniem art. 10 ust. 2 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które posługują się określeniem „niezwłocznie”. Zapis statutu wskazujący, że z udostępnionego dokumentu mogą być sporządzane wyłącznie własnoręczne notatki, narusza art. 12 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem podmiot udostępniający informacjępubliczną jest obowiązany zapewnić możliwość:kopiowania informacjipublicznej albo jej wydruk lub przesłania informacjipublicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji.

• zapis § 8 ust. 1 statutu „Gmina i miasto tworzy jednostki pomocnicze…” jest niezgodny z art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z przepisem ustawy gmina może tworzyć jednostki pomocnicze. Gmina jest zatem do tego uprawniona ale nie zobowiązana. Natomiast wg statutu gmina jest zobligowana do tworzenia jednostek pomocniczych, co jest niezgodne z ww. przepisem.

• zapis § 8 ust. 3 statutu jest niezgodny z art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wg statutu tworzenie, łącznie oraz podział i znoszenie jednostki pomocniczej może nastąpić w drodze uchwały Rady, na wniosek 1/5 mieszkańców uprawnionych do głosowania z zainteresowanych jednostek. Określenie „może nastąpić w drodze uchwały Rady” sugeruje że możliwy jest jeszcze inny sposób tworzenia jednostki pomocniczej. Natomiast zgodnie z przepisem ustawy art. 5 ust. 2 tworzenie jednostki pomocniczej następuje wyłącznie w drodze uchwały Rady. Uchwała Rady jest jedynym sposobem utworzenia jednostki pomocniczej. Ponadto statut wskazuje, że tworzenie jednostki pomocniczej następuje jedynie na wniosek mieszkańców podczas gdy ustawa przewiduje w tym zakresie także inicjatywę rady.

• zapis § 8 ust. 4 statutu posługuje się pojęciem Stałych Komisji Rady. Pojęcie to nie jest zdefiniowane w statucie. Ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje takiego pojęcia. Warto w statucie jednoznacznie określić komisje stałe, ich liczbę i nazwy.

• zapis § 8 ust. 5 statutu zobowiązuje przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej do uczestnictwa w sesjach Rady. W statucie użyte zostało bowiem określenie „uczestniczą” co oznacza obligatoryjne uczestnictwo. Tymczasem art. 37a ustawy o samorządzie gminnym przewiduje uprawnienie przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej do uczestnictwa w sesjach rady a nie obowiązek. Statut zatem nie może nakazywać przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej uczestnictwa w sesji rady. Ponadto § 8 ust. 5 statutu określa sposób zawiadomienia przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesjach rady (zaproszenie na piśmie). Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na konieczność ujednolicenia tego sposobu zawiadamiania ze sposobem zawiadamiania radnych o sesjach. Zgodnie bowiem z art. 37a ustawy o samorządzie gminnym zawiadomienie przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady następuje na takich samych zasadach jak radnych.

• zapis § 8 statutu, tekst bez jednostki redakcyjnej, o treści: „w pracach Komisji Rady przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć jedynie na zaproszenie przewodniczącego Komisji” jest niezgodny z art. 11b ustawy o samorządzie gminnym. Zapis statutu przewiduje bowiem, że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach komisji jedynie na zaproszenie przewodniczącego komisji. Tymczasem art. 11b ustawy o samorządzie gminnym przewiduje jawność działania organów gminy. Art. 11b ust. 2 wskazuje wprost, że jawność działania organów gminy obejmuje m. in. prawo wstępu obywateli na posiedzenia komisji. Nie jest wymagane zatem żadne zaproszenie. Każdy obywatel (także przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej) ma prawo wstępu na posiedzenia komisji rady. Ograniczenie uczestnictwa w pracach komisji wskazane w statucie jest zatem niezgodne z ww. przepisem ustawy o samorządzie gminnym.

• zapis § 11 statutu, w zakresie w jakim zobowiązuje radę do powoływania stałych i doraźnych komisji jest niezgodny z art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten bowiem uprawnia radę („może powoływać”) do powoływania komisji stałych i doraźnych a nie zobowiązuje do tego. Jedyną komisją rady, która musi zostać powołana jest komisja rewizyjna – art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym posługuje się bowiem określeniem „powołuje” co oznacza obligatoryjność powołania komisji rewizyjnej.

• zapis § 14 statutu wprowadzony został na podstawie przepisu ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych. Ustawa ta przewidywała upoważnienie do określenia w statucie stanowisk, których obsadzenie następowało w drodze mianowania. Aktualnie obowiązująca ustawa o pracownikach samorządowych (z 2008 r.) takiego upoważnienie już nie zawiera. Warto zatem rozważyć usunięcie tego zapisu ze statutu tym bardziej wobec wprowadzenia nowego regulaminu organizacyjnego urzędu gminy.

• zapis § 15 ust. 2 statutu, formalnie nie jest niezgodny z ustawą o samorządzie gminnym. Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym  radni mogą tworzyć kluby radnych, działające na zasadach określonych w statucie gminy. Statut wskazuje, że klub tworzy minimum 5 osób (radnych). Mając na uwadze, że rada liczy 15 radnych, ustalenie w statucie stosunkowo wysokiego limitu osobowego, od którego spełnienia uzależnione jest utworzeniu klubów radnych, może być ocenione jako naruszenie postanowień 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, pozwalających na niczym nieskrępowane tworzenie wśród radnych klubów radnych.

Załącznik nr 4 do statutu – regulamin rady gminy i miasta w Błaszkach

• zapis § 2 regulaminu, „Rada (…) działa (…) za pośrednictwem (…) Burmistrza jako organu wykonawczego”, jest niezgodny z obowiązującym prawem. Niedopuszczalnym jest przyjęcie tezy o działaniu organu stanowiącego gminy poprzez organ wykonawczy tej gminy. Każdemu z organów przysługują bowiem odrębne, określone ustawą, kompetencje, prawa i obowiązki. Wprawdzie, zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym burmistrz wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, to jednak realizuje je jako zadania własne, a zatem nie sposób uznać, że w ten sposób to rada działa przez burmistrza.

• zapis § 4 ust. 1 regulaminu zobowiązujący do uczestnictwa w obradach rady: burmistrza, sekretarza, skarbnika, pracowników wyznaczonych przez burmistrza, przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, jest niezgodny z ustawą o samorządzie gminnym. W części dotyczącej uczestnictwa w sesjach przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych niezgodność omówiono w komentarzu do zapisu § 8 ust. 5 statutu. Natomiast zobowiązanie burmistrza do uczestnictwa w sesjach rady stanowi naruszenie art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem do zadań burmistrza należy w szczególności: przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, określanie sposobu wykonywania uchwał, gospodarowanie mieniem komunalnym, wykonywanie budżetu, zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Uczestniczenie w sesjach rady gminy jest zatem uprawnieniem burmistrza jako organu przygotowującego projekty uchwał rad gminy, a nie jest jego obowiązkiem. Zapis statutu zobowiązujący do uczestnictwa w obradach rady sekretarza, skarbnika, pracowników wyznaczonych przez burmistrza oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, narusza art. 33 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem to do kompetencji burmistrza jako wykonującego uprawnienia zwierzchnika służbowego ww. osób pozostaje powierzanie im określonych obowiązków, w tym w zakresie udziału w sesji rady.

• zapis § 8 ust 1 regulaminu jest niezgodny z art. 11b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Zapis statutowy przewiduje wyłączenie jawności sesji jedynie z uwagi na tajemnicę państwową lub służbową. Tymczasem prawnie chronionymi tajemnicami są także tajemnica podatkowa, statystyczna, i inne wskazane w ustawach jak również prywatność osoby, które dane dotyczą (ochrona danych osobowych). Oznacza to, że także w tego rodzaju przypadkach można wyłączyć jawność sesji.

• zapis § 8 ust. 2 regulaminu jest niezgodny z art. 11b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Tymczasem zapis statutu przewiduje możliwość ograniczenia jawności sesji z innych przyczyn niż wskazane w ustawach.

• zapis § 45 ust. 2 regulaminu, w brzmieniu „w skład zespołu kontrolnego wchodzą co najmniej trzy osoby, z tym, że Przewodniczącym jest radny członek Komisji” sugeruje, że w skład zespołu kontrolnego mogą także wchodzić inne osoby niż radni. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy. Zatem tylko radni mogą wchodzić w skład ewentualnych zespołów kontrolnych.

• zapis § 35 ust. 2 oraz § 37 regulaminu jest niezgodny z art. 24 ustawy o samorządzie gminnym. Mandat radnego jest mandatem wolnym, co oznacza, że reprezentuje on całą wspólnotę samorządową, a za wyniki swych działań wynikających z wykonywania mandatu, ponosi jedynie odpowiedzialność polityczną, która jest weryfikowana podczas wyborów do rady następnej kadencji. Skoro zatem wyborcy nie mogą ograniczać swobody radnego w wykonywaniu mandatu, to tym bardziej Rada nie może (bez wyraźnego upoważnienia ustawowego) stosować wobec niesumiennego radnego żadnych środków dyscyplinujących w przypadku uchylania się przez niego od obowiązku uczestniczenia w pracach Rady i jej Komisji, np. poprzez nakładanie obowiązku usprawiedliwienia nieobecności na sesji Rady lub posiedzeniu Komisji.

• zapis § 20 ust. 1, § 43 ust. 10, § 50 ust. 1 i 2, regulaminu, naruszają art. 33 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z treścią 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny nadany przez burmistrza w drodze zarządzenia. Burmistrz ma więc wyłączną kompetencję do nadania regulaminu organizacyjnego urzędowi gminy. Również do burmistrza jako do osoby zarządzającej urzędem należy wprowadzenie regulaminu pracy w urzędzie co za tym idzie określenie praw i obowiązków pracowników. W świetle powyższych przepisów należy, że ewentualne utworzenie wchodzącego w skład urzędu biura rady, do którego należałoby zapewnienie obsługi rady i jej organów leży w gestii burmistrza gminy. Rada gminy nie jest pracodawcą wobec osób zatrudnionych w urzędzie gminy, nie ma więc uprawnień do określania ich obowiązków pracowniczych. Wkraczanie przez Radę w kompetencje burmistrza jest działaniem z naruszeniem prawa.

Ponadto należy zauważyć, że chociaż ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednej zbiorczej normy prawnej obejmującej katalog spraw regulowanych w statucie gminy to jednak zawiera wiele rozproszonych przepisów prawnych, wskazujących na kwestie wymagające uwzględnienia w statucie. Mimo ich rozproszenia po całej ustawie, konieczne jest jednak kompleksowe ujęcie w akcie ustrojowym wszystkich tych zagadnień, których te przepisy dotyczą. I tak statut jednostki terytorialnej powinien obligatoryjnie regulować następujące sprawy:

1. zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej (art. 5 ust. 3 ustawy),
2. zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich (art. 11b ust. 3 ustawy),
3. zasady i tryb działania komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 5 ustawy),
4. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 ustawy),
5. zasady działania klubów radnych (art. 23 ust. 2 ustawy),
6. zasady uczestniczenia przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy (art. 37a ust. 1 ustawy),
7. uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3 ustawy).

Wszystkie elementy wymienione w przywołanych przepisach są elementami obligatoryjnymi statutu i brak któregokolwiek z nich dyskwalifikuje statut w całości. Stanowisko to potwierdził NSA, stwierdzając m. in., iż: „statut powinien jednak zawierać wszystkie uregulowania przewidziane ustawą. Ustawa nie zna bowiem pojęcia statutu częściowego” (por. wyrok z dnia 11 czerwca 2003 roku, sygn. akt II SA/Ka 472/03).
Statutu Gminy i Miasta Błaszki nie zawiera postanowień stanowiących o uprawnieniach jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy.
Z praktycznego punktu widzenia pożądane jest uregulowanie w statucie kwestii inicjatywy uchwałodawczej. Statut gminy winien zawierać szczegółowe uregulowania w zakresie wskazania podmiotów, formy i trybu przeprowadzania inicjatywy uchwałodawczej wobec rady gminy. W tym zakresie może przyznać taką inicjatywę określonej grupie mieszkańców gminy, co potwierdza najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych. Obecnie funkcjonujący statut w tej materii zawiera tylko jedno postanowienie – § 3 ust. 1 regulaminu komisji rewizyjnej – przyznaje inicjatywę uchwałodawczą tej komisji. Poza tym brak jest postanowień regulujących kwestię inicjatywy uchwałodawczej. Wskazać także należy, iż z art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada przyzwoitej legislacji, którą powinny kierować się również organy jednostek samorządu terytorialnego. Z zasady tej wynika również zasada określoności prawa – przepisy stanowione przez organy władzy publicznej muszą być formułowane w sposób na tyle jasny, aby adresat mógł bez trudności określić prawne konsekwencje swojego działania. Szczegółowe zasady tworzenia przepisów prawnych oraz aktów prawnych wskazane zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”. Zasady tam wskazane powinny być respektowane przy zmianie dotychczasowego statutu. Wiele bowiem dotychczasowych postanowień statutu jest niejasnych, budzi wątpliwości interpretacyjne a ponadto wskazuje na brak należytej staranności przy ich tworzeniu.

Zmianami Statutu zajmie się teraz specjalnie powołana komisja doraźna.